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2017中国百强县创新发展论坛
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国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令:走在十字路口的中国县域经济

发布时间: 2017-07-13 16:44     来源: 满天星

  2017年7月13日,主题为“培育新动能•争创百强县”的“2017中国百强县创新发展论坛”在北京隆重召开。国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在大会上发表了主题演讲。
  以下为演讲实录:
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任 乔润令
  首先非常感谢主办方给我的邀请,给我一个机会给大家分享一下这个题目。
  我今天和大家分享的题目是走在十字路口的中国县域经济。我要跟大家说的是中国的县域经济正处在一个加速分化的进程当中。所谓的分化已经成为目前中国县域经济的一个最突出的特征。大家看中国自从进入新常态以来,中国的四大板块加速分化,有的整体衰落,有的停滞不前,有的逆境崛起,非常地不同。
  大家再看,县域经济发展的差距不是缩小了,而是继续在拉大,东部和西北、南部和北部,我们所有的县域经济都在进行高度的分化。我们看中国经济进入新常态以来,重结构、资源型、粗放式发展的西部、中部、北部地区的县域经济增长乏力,轻结构、市场导向、技术含量高的东南部县域经济持续地增长。再看县域经济的支柱小城镇,县域经济这个空壳的支柱是小城镇。大家看县域经济的支柱,财政收入的千强县分化在持续地加速。东部地区占了722家,中部和西部两个加起来不足200家。县域经济的支柱,工业千强镇也是在继续分布,东部724家,中部171家,西部不到100家。
  县域经济的主体(小城镇)在五大区域类型当中持续地分化,大家看东南沿海地区的小城镇已经成为中小城市,一个比较中上等小城镇的排名收入,比中西部一个县甚至一个地级市的财政收入都多,这就是非常突出的特点。城市群内部的小城镇正在转型。
  中部地区的小城镇缺乏产业支撑,无法吸纳农村劳动力就地转移,如何发展面临着全新的选择。西部和东北地区的小城镇人口在大规模地减少,经济实力在大规模地萎缩,所以就没人告诉你说,所有的小城镇一定是发展的。
  大家再看以往10年发展起来的资源型的强镇,这个主要分布在东北、内蒙古、山西、河北、陕西,煤炭价格高的时候日子过得非常风光,但是现在整体在下行。
  五类小城镇发展阶段不同、发展水平不一、发展目标相左,发展能力相抵,昔日的兄弟现在根本坐不到一张桌子上,因为他们的目的、处境、要求都不一样。这是我刚才讲的第一点。持续高速分化,这是中国县域经济的第一大特点。
  第二,我认为西部县域经济的发展,绝对不宜复制东部县域经济发展的成功经验,我们看到了很多人都在复制,很多咨询机构也在鼓吹,我觉得非常不妥。八十年前我们国家有一个著名的地理学家叫胡焕庸,他在中国的国土上画了一条线,基本上中国的东南占据了95%的人口,90%以上的经济资源,整个西北部只有5%的人口。
  关键还不在于他当年画的,关键看现在,大家看八十年以后,其实这条线其实依然闪耀着真理的光辉(依然如此)。大家看经济重心、人口重心依然在胡焕庸线的东南部。大家再看看经济的流量、交通、份量整个仍然在东南部,整个大西北基本上很少。
  我们的结论出来了。
  第一,中国需要精准化的区域城镇化政策。大家看遵循自然规律非常重要,县域经济不能大一统的政策一管到底,这是非常危险的,高度分化的县域经济需要因地制宜的不同区域政策,这是我一个很重要的观点。
  胡焕庸线给我们说明了什么?西部不适宜大规模的人口发展,根本不适宜拿东部成功的工业化和城镇化模式往西部复制,这是非常危险的。所以说无论西部大开发、丝绸之路经济带也好、新型城镇化战略、特色小镇发展也好,最好不要挑战胡焕庸线,因为经济规律要符合生态规律,最好不要挑战生态规律,我觉得这非常重要。
  所以说这是我第二点的内容,西部的县域经济绝对不能复制东部的经验,这是我的第二段话。
  第三,我认为中国县域经济发展低成本的优势已经丧失了,中国县域行政配置的资源是最少的,我们都听中国要发展这个、那个县域,我请问中国哪儿有一所大学在县域里面,有一个科研机构在县里头吗?有最好的剧院、医院、最好的融资机构在县里面吗?根本就没有,全在大城市。面对这个现实。
  所以说我给大家看,有很多人特别喜欢说国外如何如何。大家看国外欧美国家的小城镇和大城市法律上是完全平等的,这和我们完全不是一回事儿,是独立自治的,资源是市场配置的。所以在国外大公司,美国75%的大学在小城镇,国外的大公司什么微软、沃尔玛都在小城镇,在中国小城镇发现不了一家500强的公司,因为他没有高端资源,这个体制不一样。
  再看,中国县域缺乏发展高科技、高知识、高价值产业所需要的高端资源,这是必须承认的现实。因为你和城市一样,那差远了,大家看我在这儿大体上罗列了一下,如果说中国十九大以后以创新发展的话,我觉得这个县域经济基本上没什么条件搞创新。大家看,基本上创新的资源都不在县域经济。
  所以说这里头我们再多看一条,农民工与资本对未来的预期当中,县域比小城镇根本不在他的选择之列。我们最近几年搞新型城镇化的评估,每年都搞。结果和我们的尝试大相径庭,中国农民工的流向全部是大城市,没有往小城镇流的,更没有往县域流的。将近三分之二的农民工倒向全是大城市,最少是地级市。所以说中国的所谓去库存最大的房地产库存在县域和小城镇,哪儿有城里头的房地产库存大呢?根本没有,所以说我们现在讲结构性问题,这就是结构性问题。
  在这儿我跟大家说中国的县域及小城镇已经失去了低成本发展的优势,前二三十年,中国县域和小城镇发展靠的不是技术创新、国家投资,这两个根本在县域里面没有任何优势,靠的是低成本。劳动力成本低、土地成本低、环保不付费,不就靠这三条吗?现在这三条我跟大家说都不适用了。所以说依靠低成本、粗放式、外延扩张的县域经济发展模式,已经难以为继。这是我讲的第三节内容。
  第四节内容大家看,市管县体制的推行,县域经济发展的空间逐步被边缘化,我们国家的宪法规定,我们是四级政府,省县乡加上中央一级是四级,是国际上一致的,大家翻开中华人民共和国宪法,这个是和国际上基本上是一致的。但是我们现行的体制和宪法是非一致的。1983年的时候,一直到1999年的时候,有过两次重大的变革(中央发的文件),我们的治理机构变成了五级(这在世界上是最多的),大家为什么说吃皇粮的多呢?它的一级一级的,其中原来虚设地区一级,那是一个派出机构,原来是虚设的,不是一个完全政府,做实了,做成地级市了。这个重大的变革对于县域经济是迎头一击。
  大家再看,在所有的国外(除了中国之外的所有国外)基本长是县市分治,没有我们这个市管县这个体制,200多个国家独此一家。大家看中国把这二者合二为一,大家知道不知道?我给大家举中国的城市有两个概念:
  概念一:城市的概念。
  概念二:区域的概念。
  比如说作为城市的概念,它的规划主城区范围大概就是几百万人口,但是作为行政概念它是几千万人口。所以你说重庆市三分之一的农民,你都解释不了,你不是一个市嘛?哪儿来的农民,因为它是一个行政的概念,它有一个城市概念,还有一个行政概念。
  所以说中国和国际的城市有两个不同:
  不同一:我们的城市概念和行政概念是合二为一的,而且我们城市概念有了行政概念以后,所有的县都归他管。
  不同二:我们城市是有等级的。等级高的拿到的资源多,湖北省最牛的地方肯定是武汉市,武汉市等级最高,不会把公共资源给县级市的,因为你的等级在他之下嘛。
  再看这个里头有一些问题,我就不说了,大家看市和县根据我们的研究,有合作也有竞争。在很多时候竞争还大于合作。大家看开发区的规模,因为多少资源是从上到下分配的,所以说地级市是管县的,所以说很多资源就截流了。大家看许多资源都由行政权利配置的情况下,市与县发展机会就不平等了。发展要素的分配也是不均衡的,谁有权利,谁的发展机会多,谁的发展空间大,这是中国的真理,你教科书上肯定看不到,在中国的县市肯定是这样。
  再看地级市利用行政权力汲取县域资源,这个是常态,这个大家都知道,各个省都有这种情况。无论是河北还是湖北,无论是东北还是什么河南,都一样的。这种情况非常地严重,所以说在各地流传的话叫做市管县变成了市瓜县、市卡县(富了地级市、穷了下辖县),这个情况在我们国家非常普遍。
  大家再看,我举一个浙江,大家都在总结浙江经验,说浙江小镇搞得好,想复制。我跟大家说你根本复制不了,中国只有一个省管县的体制就叫浙江省。浙江为什么小城镇高度发展,浙江的县域经济为什么发达,就是这个体制的结果。温总理当政的时候,2009年国家也搞了一个改革叫做省管县的改革,跟大家说阻力非常大,阻力主要来自于地级市。到现在这个事儿好像不了了之了,在座的县委书记肯定不知道这个事儿,这个是当年很大的一个政策。
  所以说虽然都是政府,涉及到利益瓜分的时候,改革难度之大难于上青天。我在这儿的结论出来了,逐步被边缘化的县域经济。大家看我在这儿可能说一句话有很多人不是很舒服,但是是事实。现在的百强县如果从九十年代看,一流的县都不在了。大家知道不知道,中国一流的县都变成区了,所以说二三流的县现在在百强县上晃来晃去,戴了个红花好像挺牛,其实已经是二流了,因为一流的都变成了区了,这就是市管县体制的直接后果。
  包括大家知道北京原来的通州很厉害,九十年代、八十年代百强县全知名的,早就是区了,上海的嘉定、南汇,我居然听有一个专家学者说,广东的县域经济不行了,我说你这号称研究县域经济的,广东的县域经济在我们国家是最牛的,只不过他的好县都变成了区了而已,你的统计是不科学的。
  大家看南海、顺德、吴江包括杭州的萧山,全部是区,这是当年一流的县,这些县富可敌国非常厉害。如果他们在,哪儿有现在的百强县,前十名都是他们的,所以说这是一个特别突出的问题,你不研究这个东西你也不知道怎么回事儿。
  第四,大家说你的县域经济不行了,谁行?我跟你说大城市行。中国由于创新引领,大城市已经成为国家最重要的创新平台,靠小城镇想支撑中国的工业化和创新,我觉得这肯定不行的。大家看我们国家城市的数量我就不要说了,我有这么一个数据。中国消费的80%以上、中国投资的80%以上、中国创新活动发生的80%以上全部在城市,没有在小城镇、更没有在县域。进入中国的世界500强,所有的全部都在大城市,没有一个是在县级市,这也不可能,地级市我们都没有查到,全是大城市。
  中国如果是靠创新发展的话,需要创新的大家都知道,资源、平台、机会、人才、国际合作……几乎全部在大城市,请问哪儿有县域的优势呢?哪个是县域的优势,请你告诉我,我还没有看出来。
  我刚才举一个例子,城市,中国所有的东西,基本上的东西都在城市化里面,已经成为集聚人口、资源、产业最大的平台。我在这儿用十年中部地区城市发展的一些数据来说明问题,大家看就在这十多年来,这个红的是省会城市,这个黑色的是全省的平均数,户籍农民进程的数量,大家看,全是大城市、全是省会城市,所以说这是非常突出的。
  再看看欧美国家,OECD国家大都市区占所在国总人口的一半,大家看看美国、巴黎、伦敦、布达佩斯,所有三分之一以上的经济全部在大城市,没有在小城镇的(更没有在县域的)。大家看日本三大都市圈集中了将近70%的人口、70%的GDP,所以说小城镇在世界主要国家的城镇化和工业化中是一个小角色,我是搞小城镇的,我对小城镇也挺偏爱的。但是数据告诉我偏爱不等于理性,事实不是这样的。
  再看,中国已经进入了大城市主导发展的新阶段,不是县域也不是小城镇,是大城市。大家看基本上大家回忆一下,年中国增长最快的、份额最重的、投资最大的、人口最集聚的是什么地方?中部的十个大城市,全部是省会城市,你去看看合肥、武汉、成都、郑州,高速增长。
  我们再看,这是结论了,而且中国未来总书记已经定下来了,十九大以后中国靠创新发展,我们不要想象靠农民工去创新发展,与世界竞争一定是大城市的平台,高科技的平台、高素质人才的竞争。所以说这一招我想一定要搞清楚。
  那么怎么办呢?我说一下让大家支持县域经济怎么不行了,行啊,县域经济非常行,因为大家说的都不少了,我就不多说了。我这儿说说我的观点。
  我认为中国的县域经济需要因地制宜差异化发展。
  第一,我们认为大一统的政策绝对不行了,创新首先是政策的创新,不要老觉得创新是技术创新,政策发展模式这都是创新。这个非常重要,我认为中国的县域经济分为四大类型:
  类型一:为大城市服务的类型,就是在城市群当中的县域。
  类型二:中西部的工业发展型。
  类型三:农业粮食发展型。
  类型四:西部生态特色经济型。
  大家看中国的县域经济2000多个县可以用这四种类型加以区分。
  第一类,为大城市服务的县域经济,其实就是傍大款,利用大城市的资源服务于大城市,与大城市形成功能互补的格局,比如说京津冀周边很多的河北的这些县域都如此。
  第二类,中西部地区有一大批是属于传统工业化比较强的县,走工业化、城镇化的城市经济的发展道路。
  第三类,农业大县、粮食大县就生产粮食,不要发展污染型企业,国家的粮补和转移支付大规模地给它,让它整个的公共服务水平和关联的收入不低于平均数,就解决这个问题。
  第四类,西部发展特色小镇保护生态限制人口。
  谢谢,我的分享到此结束。
 

 

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